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Economía & Organizaciones
La mayoría de las instituciones educativas carece del equipamiento necesario para preparar y conservar los alimentos. - foto: Nicolás Bojacá/Unimedios

La mayoría de las instituciones educativas carece del equipamiento necesario para preparar y conservar los alimentos. - foto: Nicolás Bojacá/Unimedios

La crisis del Programa de Alimentación Escolar

Jul. 29 de 2017

Por: John Mauro Perdomo Munévar, profesor,
Facultad de Ciencias Económicas - Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá

Existen patrones de operación, operador y contratación problemáticos, apenas un 58 % de los niños y adolescentes matriculados en colegios oficiales son beneficiarios del Programa, y la calidad mínima de los alimentos no está garantizada; por eso, reorientarlo a una escala regional y aplicar una descentralización efectiva prevendría los riesgos de corrupción.

La situación del Programa de Alimentación Escolar (PAE) se parece a la de un niño famélico, un diagnóstico que se apoya en tres síntomas: (1) la cobertura sigue siendo muy baja a pesar de ser un programa longevo cuyo derrotero es la universalidad, (2) los patrones de operación afectan la calidad, y (3) la descentralización es pobre y a medias.

Con respecto al primer síntoma, cabe recordar que en 2016 –ochenta años después de haber tomado la decisión histórica de destinar de manera permanente recursos públicos para los restaurantes escolares– apenas un 58 % de los niños y adolescentes matriculados en colegios oficiales son beneficiarios del PAE. La cobertura es en realidad menor, pues en el mismo año todo el periodo escolar fue cubierto en apenas 20 de los 95 entes territoriales certificados, es decir los responsables de ejecutar el Programa y que comprenden todos los departamentos y los principales municipios del país.

Lo anterior significa que la cobertura está sobreestimada, pues se cuenta igual al estudiante que va al comedor escolar un día, que el que lo hace los 180 días que comprende el periodo académico. Si se tienen en cuenta los días en los que realmente los estudiantes reciben alimentos en dichos espacios, la prestación de este servicio se reduce del 58 % al 46 %.

Además la cobertura no solo es baja sino que es muy heterogénea, sin importar cómo se mida; por ejemplo mientras que en Mitú (Vaupés), Girón (Santander), Montería (Córdoba) y Duitama (Boyacá) la cobertura no supera el 20 %, en Tumaco (Cauca), Uribia (La Guajira) y Bogotá d. c. se ubica entre el 90 % y el 100 %. Esto quiere decir que un estudiante uribiero matriculado en el sistema oficial tiene casi cinco veces más oportunidades de ser beneficiario del Programa que su par mituense.    

Debilidades de los operadores 

Las visitas de verificación que hace el Ministerio de Educación Nacional (MEN) a las instituciones educativas, permiten evidenciar el segundo síntoma: las debilidades operativas del PAE.

Resulta preocupante que en 2016 casi el 70 % de las instituciones visitadas no tenía el equipamiento necesario para preparar y conservar los alimentos, y que no todo el personal contaba con certificaciones que avalaran su idoneidad para manipularlos, lo que hace que se desperdicie comida, no se sirva a la temperatura adecuada ni según el peso (en gramos) que corresponde. Además, la infraestructura de los comedores y los utensilios de cocina de la mitad de las instituciones visitadas son precarios o inadecuados.

Los problemas evidenciados parecen asociarse con el tipo de operador y de operación. El 71 % de las debilidades se concentra cuando un único tipo de operador ejecuta el programa, específicamente entidades sin ánimo de lucro, privadas o uniones temporales.

Así mismo, el 82 % de las debilidades se focaliza en las instituciones que preparan las raciones in situ, o en aquellas que las entregan para ser divididas en porciones y distribuidas; se trata de esquemas en los que las carencias de infraestructura, equipamiento y personal idóneo son más evidentes.  

Sin recursos 

El tercer síntoma está relacionado con los arreglos institucionales actuales, que corresponden a una descentralización pobre y a medias. En un largo trasegar, el PAE pasó del MEN al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para luego volver al mismo Ministerio.

Desde 2001 se ratifica a los departamentos y municipios como responsables del Programa, lo cual explica porqué aunque los garantes de su ejecución son 95 entes territoriales certificados, el 40 % del presupuesto proviene directamente del MEN.

El aporte del MEN se suma a otras seis fuentes de financiamiento –con tiempos y procesos administrativos diferentes– que, en su conjunto, conforman las “bolsas comunes” que gestionan los entes territoriales. Esta maraña presupuestal dificulta
la trazabilidad de los recursos públicos y facilita la corrupción, tan denunciada en los últimos años.

La situación se agrava porque en los últimos tres años el Ministerio ha reducido su participación en un 11 %, faltante que los departamentos y municipios han tenido que suplir de alguna forma, pues por ley no se pueden reducir las tasas de cobertura del Programa, lo que demuestra que la responsabilidad se descentraliza sin recursos suficientes.

Ahora bien, el desafío adquiere otras dimensiones si se asume seriamente la universalización del Programa como derrotero. Con los niveles de calidad y cobertura vigentes, el PAE cuesta 1,6 billones de pesos. Para que sus beneficiarios actuales gocen de él durante todo el periodo escolar es necesario sumarle al presupuesto global del Programa algo más de 500 mil millones de pesos, y si se quiere alcanzar la universalización podrían hacer falta alrededor de 1,8 billones de pesos, es decir que se requiere aumentar el presupuesto global en un 115 %. 

Descentralización efectiva 

Es evidente que el PAE se encuentra al borde de una crisis, ¿cómo podría superarse? Por una parte, es necesario cerrar las brechas existentes en cobertura y calidad, de manera que los territorios más rezagados se equiparen con los que tienen mejor desempeño.

Para ello puede ser útil reorientar la operación del Programa a una escala regional. La asociación de varios entes territoriales geográficamente conexos permitiría aprovechar las economías de escala que reduzcan y homogeneicen los costos promedio por ración mejorando su desempeño con el mismo presupuesto.

Aunque el PAE busca ante todo minimizar la deserción escolar, es conveniente reconocer su importancia para la economía regional. Tal y como se hace en Brasil, se puede garantizar una participación de los pequeños y medianos productores agropecuarios locales como sus proveedores.

Por otra parte, es necesario simplificar el esquema presupuestal del PAE, para lo cual sería conveniente que los recursos que aporta el MEN se transfieran al Sistema General de Participaciones para pagar sus gastos de funcionamiento, y además se establezca un incremento progresivo –atado a metas de cobertura y calidad– en el porcentaje que dicho Sistema destina a alimentación escolar.

Los recursos del Sistema General de Regalías deben concurrir exclusivamente para invertir en infraestructura y equipamiento del PAE. Estas medidas permitirán avanzar hacia una descentralización efectiva, con menores riesgos de corrupción y con un empoderamiento de la sociedad civil en una de las estrategias sociales más antiguas y de mayor impacto en el país.



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